Eftir að neyðarlögin voru sett í október s.l. skrifaði ég eftirfarandi ritgerð.

Í ljósi umræðunnar birti ég hana hér...

Lög nr. 125/2008[1] marka tímamót í sögu
löggjafar á Íslandi hin seinni ár. Lögin tóku gildi þann 7. október 2008, við
þær aðstæður að yfirvofandi var hrun á fjármálamörkuðum. Eftir að stjórnarskráin
tók gildi 1944 hafa aldrei verið sett lög í svo knöppu formi að
undangenginni svo lítilli umræðu á svo skömmum tíma sem gefa svo víðtækar
heimildir sem hafa áhrif á jafn marga. Krafa forsætisráðherra við flutning málsins
á Alþingi, síðdegis 6. október 2008 var skýr, lögin yrði að setja strax þann
sama dag ella færu fjármálamarkaðir hérlendis allir í þrot með tilheyrandi
tjóni fyrir stóran hluta þjóðarinnar, eignatapi, algerum gjaldeyrisskorti,
stöðvun viðskipta við útlönd og grafalvarlegum áhrifum á atvinnulífið og
fjölskyldurnar í landinu sem ekki yrði séð fyrir endann á. Alþingismenn, sem
ekki höfðu átt neina hlutdeild í gerð laganna, höfðu ekki tíma til að kynna sér
þau til hlítar en áttu engra kosta völ. Ekki leikur vafi á því að lögin voru
sett með stjórnskipulegum hætti, með miklum afbrigðum, en efni þeirra virðist
vafasamara. Neyðarlögin gera ráð fyrir harkalegri yfirtöku ríkisvaldsins á
fjármálafyrirtækjum á Íslandi með yfirtöku eigna, skyldna og réttinda. Þar er
gert ráð fyrir miklum fjárútlátum úr ríkissjóði án heimilda í fjárlögum og þau
fela í sér afar íþyngjandi óbeina afturvirkni. Umræða um að neyðarlögin kunni
að brjóta gegn jafnræðisreglu, atvinnufrelsisákvæði og eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar
og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga er hávær. Afar víðtækar heimildir benda til
þess að þeir sem sömdu lögin hafi haft óljósar hugmyndir um það sem í vændum
var og forsendur laganna eru óljóst og órökstutt mat á umræddri neyð og mögulegri
atburðarás sem hefði hér litið dagsins ljós ef lögin hefðu ekki verið sett.
Ekki hafa heldur verið færð rök fyrir því hvort aðrar og þá hvaða leiðir hafi
verið færar. Slík óvissa veldur óróa og vantrausti. Lagasetningin getur haft
víðtækar og afdrifaríkar afleiðingar vegna mikilla efasemda um lögmæti þeirra. Réttarástand
er mjög óvenjulegt og réttarstaða margra á reiki. Því má lýsa þannig að gefnar
hafi verið heimildir til að leggja nýjan veg um hrjóstrugt landslag með óljósum
markmiðum en útfærsla hans sé ákveðin um leið og hann er lagður og genginn, sem
skapar mikla óvissu fyrir marga, því ekki er ljóst hvar hann endar. Útfærsla
ýmissa ákvæða laganna kemur í ljós eftir því sem málum vindur fram og ómögulegt
er að henda reiður á öllum álitamálum sem upp kunna að koma. Samantekt þessa
ber að skoða sem athugun á réttarheimildalegri stöðu laganna, einkum í ljósi 6.
gr. þeirra, en ekki tæmandi úttekt.

Stjórnskipulegur neyðarréttur

Eftir að stjórnarskráin,
lög nr. 33/1944, var sett hefur ekki til þess komið að því sem kallað hefur
verið stjórnskipulegur neyðarréttur verið beitt. Víða má í stjórnarskrám annarra
ríkja finna heimildir sem stjórnvöld geta gripið til við neyðaraðstæður, en þær
taka gjarnan mið af styrjaldarástandi. Í 15. gr. laga nr. 62/1944 um mannréttindasáttmála
Evrópu[2] er
einnig að finna heimildir til að víkja frá sáttmálanum og efni hans á tímum
styrjaldar eða annars hernaðarástands. Almennt er neyð því takmörkuð við slíkt
ástand. Hér á landi hefur í þrígang komið til þess að slíkum rétti hafi verið
beitt án beinna lagaheimilda. Öll tilvikin áttu sér stað á stríðsárunum og við
aðstæður tengdar hernaðaraðgerðum.[3] Formleg heimild
til aðgerða ríkisvaldsins vegna stjórnskipulegs neyðarréttar hefur þannig aldrei
verið fyrir hendi í stjórnarskrá þó líklegt megi telja, í ljósi sögunnar, að þar
megi finna óskráða reglu sem byggð er á áðurnefndum tilvikum. Þeirri reglu til
stuðnings hefur t.a.m. aldrei verið efast um lögmæti laga sem sett voru á þeim
tíma sem Alþingi sat heilt ár fram yfir lögbundið kjörtímabil vegna yfirvofandi
hernaðaráðstands en þar er um að ræða eitt þessarra tilvika sem áður var vitnað
til. Umræða um stjórnskipulegan neyðarrétt vaknaði við endurskoðun stjórnarskrár
árið 1995 þegar mannréttindakaflanum var bætt við hana. Stjórnarskrárnefnd
hafnaði því eindregið að slíkt ákvæði yrði sett inn með eftirfarandi orðum: „Ekki er því
lagt til að ákvæði um almennan neyðarrétt verði í stjórnarskránni. Það er
skoðun nefndarinnar að öll stjórnarskrárákvæði beri alltaf að hafa í heiðri,
jafnt á neyðartímum sem og öðrum tímum, og því verður að treysta."[4]
Hvort
ætla má að þar hafi löggjafinn endanlega hafnað tilvist stjórnskipulegs
neyðarréttar er líklega full djúpt í árina tekið og verður að telja að meira en
nefndarálit stjórnarskrárnefndar þurfi til þess að víkja honum til hliðar, til
að taka af allan vafa. Löggjafinn hefði því þurft að svara þeirri spurningu með
ákveðnari hætti en þarna var gert.

Um þær aðstæður sem uppi
voru snemma í október 2008 sýnist sitt hverjum og skilgreining neyðarinnar sem
lögin eru réttlætt með hefur verið með ýmsu móti. Stjórnvöld hafa ekki
skilgreint þá neyð með fullnægjandi hætti en ýmsir sérfróðir aðilar hafa látið
álit sitt í ljós. Þannig telur Björg Thorarensen, forseti lagadeildar HÍ[5] t.a.m.
að vafasamt sé að álykta um slíkt. Ekki hafi verið sýnt fram á að grunnstoðir
samfélagsins hafi riðað til falls og mannréttindabrot verði vart réttlætt vegna
hruns á fjármálamörkuðum. Hún gagnrýnir jafnframt að riðlun rétthæðar krafna í
fjármálafyrirtæki sé óútskýrð í lögskýringargögnum og telur það miður. Aðrir
skilgreina neyðina með þeim hætti að með lagasetningunni hafi því verið bjargað
sem bjargað varð þó eitthvað hafi farið forgörðum. Hagsmuna allra kröfuhafa hafi
því verið gætt við setningu laganna, að öðrum kosti hefðu þær brunnið upp á
örfáum dögum[6].
Þar sem lögin hafa beint og óbeint áhrif á ýmsa aðila á mismunandi forsendum er
ljóst að mikið verk bíður dómstóla þegar fram í sækir. En málið hefur ýmsar
aukaverkanir einnig. Hin víðtæku ákvæði laganna gefa valdhöfum mikið rúm til
túlkunar og ákvarðana um ýmis mál. Einstakir ráðherrar hafa við útfærslu þeirra
gefið einhvers konar viljaayfirlýsingar eða loforð sem eru í besta falli
ósamrýmanleg og í versta falli brot bæði á neyðarlögunum og stjórnarskrá. Má í
því samhengi horfa til fordæmis í málum H 25/1996 og H 26/1996 þar sem Hæstiréttur
komst að þeirri niðurstöðu að ráðherra hefði verið óheimilt að skuldbinda
ríkissjóð án fjárlagaheimilda frá Alþingi og var hann því talinn óbundinn af
því loforði.

Sjötta greinin

Bent hefur verið á að neyðarlögin
kunna að brjóta gegn atvinnufrelsisákvæði, jafnræðisreglu  og eignarréttarákvæði stjórnarskrár auk
meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Hér verður staldrað við 6. gr. neyðarlaganna þar
sem einn hópur kröfuhafa, innstæðueigendur, er tekinn fram fyrir aðra kröfuhafa
án þess að skýr ástæða liggi fyrir þeirri riðlun og verður að telja líklegt að
í henni felist erfiðasta verkefni dómstóla að skera úr um enda um harkalegt
inngrip að ræða í frjálsa samninga milli aðila, byggða á forsendum sem brustu
við setningu laganna.

Í fyrsta lagi verður ekki
séð hvaða málefnalegu rök liggja að baki þeirri riðlun rétthæðar krafna sem
þarna á sér stað og má telja líklega að það gangi því gegn 65. gr.
stjórnarskrárinnar, jafnræðisreglunni. Þá verður ekki séð að eðlilegt samræmi sé
á milli þess markmiðs sem stefnt er að og þeirra aðferða sem notaðar eru og eru
grundvallarskilyrði þess að jafnræði megi raska. Telja verður að
meðalhófsreglan í 12. gr. stjórnsýslulaganna nr. 37/1993 sé einnig brotin þar
sem löggjafinn virðist hafa gengið mun lengra til að ná markmiðum sínum en efni
stóðu til. Reyndar er það svo að markmið laganna sjálfra verður að lesa á milli
línanna þar sem þau eru ekki tiltekin sérstaklega. Af ummælum
ýmissa ráðamanna og háttsettra embættismanna framan af, virðist sem ákvæði
laganna hafi eingöngu átt að ná til íslenskra innstæðueigenda en ekki erlendra.
Brýtur það jafnframt gegn jafnræðisreglu stjórnarskrár og 14. gr. MSE, ef
mismuna á innstæðueigendum á grundvelli þjóðernis. Ekkert liggur fyrir um
endanlega úrlausn þessarar útfærslu sem eingöngu var flutt i véfréttastíl án
þess að lögin sjálf tækju á henni.

Í annan stað
lítur út fyrir að 6. gr. neyðarlaganna gangi gegn 72. gr. stjórnarskrár, eignarréttarákvæðinu
og uppfylli ekki skilyrði um lögmæti þar að lútandi. Skilyrði fyrir eignanámi
eru þau að fyrir liggi almenningsþörf, að til sé lagaheimild fyrir því og
fullar bætur komi fyrir þá eign sem tekin er. Ekki er ljóst hvað löggjafanum
gekk til hér þar sem allar skýringar skortir. Komi til þess að kröfuhafar sem
þeytt er aftur fyrir aðra kröfuhafa með þeim afleiðingum að eign þeirra verður
að engu og þeir krefjast skaðabóta af íslenska ríkinu er líklegt að þá fyrst
verði hægt að tala um neyðarástand. Í þessu samhengi má rifja upp lög nr. 22/1950 um
gengisskráningu, launabreytingar, stóreignaskatt, framleiðslugjald o.fl. sem
dómstólar fengu til úrlausnar í upphafi sjötta áratugarins þar sem sérstakur og
mjög íþyngjandi stóreignaskattur var lagður á við sérstakar aðstæður í
þjóðfélaginu. Dómsmálin H 190/1952, H 5/1953, H 51/1953 og H 116/1958 snerust
um að stefnendur töldu að með lögunum væri þeim mismunað á grundvelli
félagaforms og að gengið væri á eignarrétt þeirra. Má segja að neyðarlögin
bjóði upp á svipaðan samanburð þar sem einn hópur kröfuhafa ber verulega
skarðan hlut frá borði. Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu í fyrrgreindum
málum að lögin fullnægðu kröfum sem gerðar eru um skerðingu eignarréttar þar
sem löggjafinn tók ekki ákveðin félög fyrirfram út fyrir sviga með það að
markmiði að gera hlut þeirra verri en annarra, þó reyndin hafi orðið sú að þau
mismunuðu einstökum skattþegnum og félögum og leiddu þar af leiðandi til
ósamræmis. Því færu lögin hvorki í bága við eignarréttarákvæði stjórnarskrár
eða jafnræðisreglu. Við setningu neyðarlaganna verður ekki séð að þessu
skilyrði hafi verið fullnægt þar sem tiltekinn hópur kröfuhafa er án skýringa
tekinn fram fyrir aðra með stórkostlega íþyngjandi afleiðingum fyrir þá síðari.

Í þriðja lagi
eru lögin afturvirk að því er varðar þá samninga sem umræddir kröfuhafar gerðu
við fjármálastofnanir þó þau séu framvirk að forminu til og forsendur þeirra
samninga því brostnar. Almennt er talið að þegar úrlausnir vegna afturvirkra laga
komi til skoðunar, sé um annað tveggja að ræða; að þeim er vikið til hliðar eða
þau teljast standast gegn því að bætur séu greiddar[7]. Fyrri
skýringin getur vart talist álitleg, þó almenn lög séu talin að vettugi virðandi
brjóti þau gegn stjórnarskrá. Verði þeim vikið til hliðar má líklegt telja að
skaðabótaábyrgð á hendur íslenska ríkinu sé augljóst framhald. Sama niðurstaða um
skaðabótaábyrgð fæst ef seinni skýringin verður fyrir valinu og líklegt má
telja að verði stjórnvöldum gert að greiða bætur vegna lagasetningarinnar muni
fyrst hrikta í grunnstoðum hérlendis. Í þessu samhengi má benda á dóm H 129/1991
þar sem niðurstaðan varð sú að löggjafanum hafi ekki verið heimilt að afnema
launahækkanir með afturvirkum hætti þar sem umræddum aðilum var mismunað og þeir
þurft að þola skerðingar sem aðrir hefðu ekki þurft að þola. Í sératkvæði kemur
reyndar fram að í lögunum hafi falist lögmæt almenn takmörkun á eignarrétti og
þeim verði því ekki hnekkt á þeim grundvelli. Engin íslensk dómafordæmi gefa nákvæmar
leiðbeiningar í tilviki eins og því sem 6. gr. neyðarlaganna býður upp á enda
aldrei verið sett lög af því tagi sem hér um ræðir, eftir að stjórnarskráin tók
gildi 1944. Þar sem íslensk lög eru jafnan skýrð með hliðsjón af MSE er allrar athygli
vert að Mannréttindadómstóll Evrópu hefur staðfest í dómum sínum „að lögmætar væntingar njóti verndar 1. gr.
samningsviðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu um friðhelgi eignarréttar" [8] og  afturvirkni standist eingöngu ef markmiðinu
verði ekki náð öðruvísi og að lögmætar væntingar þeirra sem ráðstöfunin snertir
séu réttilega virtar. Ekki verður séð að seinna markmiðinu hafi verið náð í
tilviki umræddra kröfuhafa og þá er óhætt að telja að nauðsyn þess að setja
ákvæði 6. gr. neyðarlaganna sé í besta falli óljós.

Í fjórða lagi er rétt að
fjalla í stuttu máli um neyðarrétt, sem er almenn grundvallarregla laga. Neyðarréttur
heimilar, án samþykkis eiganda, að leggja minni verðmæti í sölurnar til að
bjarga meiri verðmætum úr yfirvofandi hættu. Líklegt má telja að löggjafinn
hafi haft þessa reglu að leiðarljósi en þar er þó hængur á. Eigandi sem verður
fyrir eignaskerðingu á rétt á bótum úr hendi þess sem átti þá hagsmuni sem
bjarga átti með aðgerðunum. Hér leiðir niðurstaða því enn á ný til
skaðabótaábyrgðar íslenska ríkisins.

Brýtur nauðsyn lög?

Neyðarlögin
byggja öðru fremur á stjórnmálalegu mati löggjafans. Dómstólar hafa fram til
þessa ekki lagt mat á inntak eða umfang einstakra viðfangsefna en þeir eiga
almennt úrskurðarvald um það hvort lög stangast á við stjórnarskrá samkvæmt
stjórnskipunarvenju Löggjafinn sjálfur hefur þannig t.d. átt úrskurðarvald um
hvort skilyrði um almannaheill hefur verið fullnægt.[9] Þá er athyglivert að skoða
dómaframkvæmd þegar kemur að því að meta stjórnskipulegt gildi laga. Í H 145/1998,
svokölluðum veiðileyfadómi, varð niðurstaða dómsins sú að mismunun yrði ekki
réttlætt þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að aðrar leiðir hafi ekki verið
færar. Spurningunni um möguleika á öðrum færum leiðum þarf að svara í því
tilviki sem hér um ræðir. Á hinn bóginn, í H 12/2000, svokölluðu Vatneyrarmáli,
var mismunun talin réttlætanleg vegna þess að hún var reist á málefnalegum
forsendum. Spurningunni um málefnalegar forsendur fyrir hinni ósanngjörnu
riðlun rétthæðar kröfuhafa þarf einnig að svara. Ekki er auðvelt að átta sig á
umfangi þeirra áleitnu spurninga sem vakna við skoðun neyðarlaganna. Hin
almenna og viðurkennda réttarheimildafræði gefur heldur ekki mörg svör. Útfærsla
laganna er óljós enda virðast ákvarðanir um það vera teknar dag frá degi. Lögin
sjálf ganga gegn viðurkenndum hugmyndum um réttarskipan og engar reglur eru til
um það hvernig beri að meðhöndla hinn stjórnskipulega neyðarrétt, ef hann er þá
til. Staða neyðarlaganna sem réttarheimildar er því í besta falli óljós og
verkefnið er flókið. Ljóst er að margt fór úrskeiðis. Hræðsla og óðagot
einkenndi íslenskt samfélag fyrstu dagana í október 2008. Við slíkar
kringumstæður verða mönnum á mistök.

Ef horfa á til
framtíðar þarf augljóslega að rannsaka með óhlutdrægum hætti hvað fór úrskeiðis
og svara þeirri grundvallarspurningu hvort ákvæði um stjórnskipulegan neyðarrétt
þurfi að setja inn í stjórnarskrá auk þess að skilgreina nákvæmlega þær
forsendur sem slíkt ákvæði byggir á. Nýtt ákvæði um slíkan rétt, í ljósi
þeirrar lagasetningar sem átti sér stað á Alþingi Íslendinga þann 6. október
2008 og eftir atvikum þróun útfærslu á neyðarlögunum gæti þó haft alvarleg áhrif
á orðspor þjóðarinnar til framtíðar með tilheyrandi vantrausti alþjóðasamfélagsins
þó sumir háttsettir embættismenn gantist með það þessa dagana „að ekki sjái á svörtu." [10]

[1] Hér eftir nefnd neyðarlögin.
Þau eru aðgengileg á vef Alþingis www.althingi.is.

[2] Hér eftir nefndur MSE

[3] Bjarni Benediktsson, Stjórnskipulegur neyðarréttur -erindi flutt
á vegum lagadeildar Háskóla Íslands, Tímarit lögfræðinga, 1. h., 9. árg.
1959, bls 5-9.

[4] Nefndarálit um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyt. á
Stjórnarskrá lýðveldisins Ísland nr. 33/1944, með síðari breytingum, 118.
löggjafarþing, 1994-1995, þskj. 758, 297. mál. Aðgengilegt á www.althingi.is

[5] Björg Thorarensen
(munnleg heimild 31. október 2008), Stjórnskipulegur
neyðarréttur, erindi flutt á hátíðarmálþingi Úlfljóts, tímarits laganema Í
Háskóla Íslands.

[6] Hlynur Jónsson (munnleg
heimild 31. október 2008), Á óhugsandi
tímum, erindi flutt á hátíðarmálþingi Úlfljóts, tímarits laganema í Háskóla
Íslands.

[7] Sigurður Líndal, Um lagaskil og afturvirkni laga,
Úlfljótur, 1.h., 59. árg, 2006, bls. 33.

[8] Sama heimild, bls. 76.

[9] Gunnar G. Schram, Stjórnskipunarréttur, Háskólaútgáfan, Reykjavík
2004, bls. 561.

[10] Davíð Oddsson spurður um
afleiðingar stýrivaxtahækkunar á orðspor Íslendinga í alþjóðasamfélaginu á
blaðamannafundi í Seðlabankanum, Hláturmildur
Davíð, DV, 28. október 2008, bls. 14